Ada satu pertanyaan sederhana yang mungkin dapat membantu kita membaca perjalanan Reformasi selama hampir tiga dasawarsa: siapa yang sesungguhnya paling berhasil membangun hubungan saling menguntungkan di Indonesia—rakyat dengan negara, atau elite politik dengan elite ekonomi?
Pertanyaan ini bukan tuduhan kepada siapa pun. Dalam kehidupan berbangsa, hubungan saling membutuhkan adalah sesuatu yang wajar. Pemerintah membutuhkan dunia usaha untuk menggerakkan investasi dan menciptakan lapangan kerja. Dunia usaha membutuhkan kepastian hukum dan kebijakan. Negara membutuhkan pajak. Rakyat membutuhkan pekerjaan, perlindungan, dan pelayanan publik. Politisi membutuhkan kepercayaan masyarakat. Tidak ada pembangunan yang dapat berjalan apabila semua unsur itu berdiri sendiri.
Dalam ilmu biologi kita mengenal istilah simbiosis mutualistis: dua organisme hidup berdampingan dan keduanya memperoleh manfaat. Konsep sederhana ini menarik apabila dibawa ke kehidupan bernegara. Persoalannya kemudian bukan lagi apakah hubungan saling menguntungkan itu ada, melainkan siapa bersimbiosis dengan siapa, bagaimana hubungan itu terbentuk, dan siapa yang paling banyak memperoleh manfaat darinya.
Reformasi 1998 memberi kita titik awal yang penting. Tidak adil apabila perjalanan setelah Reformasi hanya dibaca dari segala kekurangannya. Indonesia mengalami perubahan politik yang luar biasa besar. Pemerintahan yang sebelumnya sangat tersentralisasi berubah menjadi sistem yang jauh lebih terbuka. Presiden dipilih langsung, kepala daerah memperoleh legitimasi langsung dari masyarakat, kebebasan pers berkembang, kekuasaan didesentralisasikan, dan berbagai mekanisme pengawasan serta checks and balances dibangun.
Rakyat memperoleh ruang politik yang jauh lebih luas daripada sebelumnya. Partisipasi masyarakat dalam Pemilu 2024 tetap tinggi. Dalam bidang sosial-ekonomi, kemajuan juga terlihat. Tingkat kemiskinan nasional terus menurun dan jutaan warga telah keluar dari kemiskinan menurut ukuran nasional.
Semua itu menunjukkan bahwa sebagian mekanisme yang kita harapkan memang bekerja. Rakyat memberikan mandat kepada negara, negara menjalankan pembangunan, pembangunan menghasilkan pelayanan dan kesempatan ekonomi, dan manfaatnya kembali kepada masyarakat. Di sinilah kita melihat embrio dari apa yang dapat disebut simbiosis republik.
Namun gambar itu belum lengkap.
Pertanyaan yang lebih sulit justru muncul ketika kita melihat hubungan antara kekuasaan politik dan kekuatan ekonomi. Reformasi memang mengubah sistem politik, tetapi apakah ia juga telah mengubah struktur akses terhadap kekuasaan?
Sejumlah penelitian politik-ekonomi Indonesia menunjukkan bahwa jawabannya tidak sederhana. Kelompok-kelompok ekonomi dan politik yang kuat tidak selalu menghilang ketika rezim berubah. Sebagian justru mampu menyesuaikan diri dengan demokratisasi, desentralisasi, dan mekanisme pasar yang baru. Struktur lama tidak selalu lenyap; kadang ia berubah bentuk.
Di situlah salah satu paradoks Reformasi muncul. Kita berhasil mendemokratisasikan mekanisme untuk memperoleh kekuasaan, tetapi belum tentu sepenuhnya mendemokratisasikan akses terhadap kekuasaan.
Demokrasi modern juga membutuhkan biaya. Kampanye memerlukan organisasi, media, perjalanan, relawan, konsultan, logistik, jaringan, dan berbagai sumber daya lain. Semakin mahal kompetisi politik, semakin besar kebutuhan terhadap pembiayaan. Pada titik itulah politik dan ekonomi mulai saling membutuhkan.
Politisi membutuhkan sumber daya. Pemilik sumber daya membutuhkan kepastian kebijakan. Hubungan seperti ini tidak dengan sendirinya salah. Pemerintah membutuhkan pengusaha yang kuat. Pengusaha membutuhkan negara yang mampu menciptakan kepastian. Yang menjadi persoalan adalah ketika hubungan itu berkembang menjadi sebuah lingkaran yang semakin tertutup: modal membuka akses politik, akses politik membantu memperoleh kekuasaan, kekuasaan memengaruhi kebijakan, kebijakan menciptakan peluang ekonomi, peluang ekonomi memperbesar modal, lalu modal kembali memperkuat akses politik.
Pada titik itu kita tidak lagi hanya berbicara tentang pasar. Kita sedang berbicara tentang ekosistem kekuasaan.
Barangkali cara paling sederhana untuk memahami Indonesia pasca-1998 adalah dengan melihat bahwa ada dua mesin yang bekerja dalam satu republik.
Mesin pertama adalah mesin republik. Rakyat memberikan mandat kepada pemerintah. Pemerintah menghasilkan kebijakan. Kebijakan menciptakan pelayanan publik, keamanan, pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan kesempatan ekonomi. Ketika masyarakat memperoleh manfaat, tumbuh kepercayaan kepada negara. Kepercayaan itu kemudian memperkuat legitimasi pemerintahan dan partisipasi masyarakat.
Mesin kedua adalah mesin elite. Modal membuka akses politik. Akses politik memperbesar pengaruh terhadap kekuasaan. Kekuasaan memengaruhi kebijakan dan perizinan. Kebijakan menciptakan peluang ekonomi. Peluang itu menghasilkan akumulasi modal baru, yang kemudian memperkuat kembali akses kepada kekuasaan.
Kedua mesin itu tidak selalu berlawanan. Dalam banyak keadaan, keduanya bahkan dapat saling mendukung. Pertumbuhan dunia usaha menciptakan pekerjaan. Investasi menghasilkan pajak. Pemerintah memperoleh sumber daya untuk membangun sekolah, rumah sakit, jalan, dan berbagai program sosial. Karena itu hubungan negara dan pengusaha tidak boleh dilihat secara sederhana sebagai sesuatu yang buruk.
Persoalan yang lebih penting adalah: mesin mana yang mengendalikan mesin lainnya?
Apakah politik mengendalikan pasar untuk mencapai tujuan negara? Ataukah kekuatan ekonomi perlahan memperoleh kemampuan terlalu besar untuk memengaruhi keputusan politik?
Di sinilah kualitas institusi menjadi penentu. Demokrasi tidak berhenti di kotak suara.
Kita sering mengukur demokrasi melalui pemilu. Pemilu memang sangat penting, tetapi republik tidak hidup hanya satu hari setiap lima tahun. Demokrasi juga hidup dalam proses penyusunan anggaran, pemberian izin, pengadaan pemerintah, penegakan hukum, pembentukan undang-undang, pengangkatan pejabat, perlindungan hak warga, serta kemampuan lembaga negara untuk saling mengawasi.
Dengan kata lain, demokrasi elektoral harus berkembang menjadi demokrasi institusional.
Indonesia telah memiliki pemilu yang kompetitif. Tetapi perjalanan membangun institusi yang kuat, profesional, transparan, dan tahan terhadap konflik kepentingan masih panjang. Karena itulah pembicaraan mengenai demokrasi sebaiknya tidak berhenti pada siapa menang dan siapa kalah dalam pemilu. Yang lebih penting adalah bagaimana kekuasaan digunakan setelah pemilu selesai.
Hal yang sama berlaku dalam bidang ekonomi.
Tingkat kemiskinan nasional yang terus menurun tentu merupakan kemajuan. Namun keluarnya seseorang dari kategori miskin belum selalu berarti ia telah mencapai keamanan ekonomi. Ada kelompok masyarakat yang tidak lagi termasuk miskin menurut ukuran kebutuhan dasar, tetapi masih sangat rentan terhadap kehilangan pekerjaan, kenaikan harga pangan, biaya kesehatan, biaya pendidikan, atau guncangan ekonomi lainnya.
Ketimpangan juga tetap menjadi persoalan. Pertumbuhan ekonomi tidak otomatis berarti distribusi kesempatan yang merata. Karena itu ukuran pembangunan tidak cukup hanya pertumbuhan produk domestik bruto. Kita juga harus bertanya apakah masyarakat memperoleh mobilitas sosial, apakah usaha kecil mempunyai kesempatan berkembang, apakah generasi muda memperoleh pekerjaan yang produktif, dan apakah kekayaan ekonomi semakin tersebar.
Kemudian ada satu unsur yang sering tertinggal ketika kita berbicara tentang hubungan negara, rakyat, dan pasar: lingkungan.
Dalam transaksi ekonomi biasanya terdapat pembeli dan penjual. Dalam politik ada pemerintah dan warga. Tetapi lingkungan tidak mempunyai suara dalam pemilu, tidak mempunyai kursi di parlemen, dan tidak mempunyai kemampuan melakukan lobi.
Padahal lingkungan merupakan modal dasar kehidupan.
Ketika hutan ditebang, tambang dibuka, sungai digunakan, laut dieksploitasi, atau udara tercemar, manfaat ekonomi dapat dinikmati hari ini, sementara sebagian biaya baru akan dirasakan bertahun-tahun kemudian. Generasi yang belum lahir bahkan ikut menanggung konsekuensi keputusan yang tidak pernah mereka buat.
Karena itu konsep simbiosis pembangunan harus diperluas. Hubungan yang ingin kita bangun tidak cukup hanya antara negara, rakyat, dan pasar. Ia harus mencakup rakyat, negara, pasar, ilmu pengetahuan, lingkungan, dan generasi mendatang.
Pada titik itulah pembangunan berubah dari sekadar persoalan ekonomi menjadi persoalan peradaban.
Kita mungkin terlalu sering membicarakan Indonesia sebagai pertarungan antara pemerintah dan oposisi, pengusaha dan buruh, pusat dan daerah, atau kaya dan miskin. Padahal persoalan yang lebih besar adalah bagaimana membangun hubungan yang sehat di antara semuanya.
Indonesia membutuhkan pemerintah yang kuat. Indonesia juga membutuhkan pengusaha yang kuat. Kita membutuhkan masyarakat sipil yang kuat, perguruan tinggi yang kuat, birokrasi yang profesional, dan media yang independen. Tetapi setiap kekuatan itu seharusnya tidak tumbuh dengan melemahkan yang lain.
Republik yang sehat justru bekerja melalui hubungan saling memperkuat.
Rakyat memberikan legitimasi kepada negara. Negara memberikan keadilan dan pelayanan kepada rakyat. Dunia usaha menciptakan nilai dan pekerjaan. Negara menjaga persaingan agar tetap sehat. Perguruan tinggi menghasilkan ilmu pengetahuan. Masyarakat sipil menjaga kontrol sosial. Media membuka ruang informasi. Dan semuanya menjaga lingkungan sebagai modal kehidupan bersama.
Keadaan seperti itulah yang saya sebut simbiosis republik.
Dalam simbiosis republik, pengusaha menjadi kuat karena menciptakan nilai, bukan semata-mata karena kedekatan dengan kekuasaan. Politisi menjadi kuat karena kepercayaan masyarakat, bukan karena penguasaan sumber daya negara. Birokrat memperoleh kewibawaan karena profesionalisme. Akademisi dihormati karena integritas ilmu. Rakyat memperoleh kesejahteraan karena sistem memberikan kesempatan yang adil.
Dari sudut pandang ini, barangkali tidak tepat mengatakan Reformasi telah gagal. Tetapi juga terlalu dini mengatakan Reformasi telah selesai.
Reformasi 1998 berhasil membuka ruang demokrasi dan mendistribusikan sebagian kekuasaan yang sebelumnya sangat terkonsentrasi. Tantangan berikutnya jauh lebih sulit: memastikan bahwa demokrasi bukan hanya mekanisme memilih siapa yang memegang kekuasaan, tetapi juga sistem yang menentukan bagaimana kekuasaan digunakan setelah seseorang terpilih.
Di sinilah perjalanan dari republik administratif menuju republik substantif dimulai.
Republik administratif cenderung bertanya apakah prosedur telah dilakukan. Republik substantif mengajukan pertanyaan yang lebih dalam: untuk siapa sistem itu bekerja?
Pertanyaan itulah yang seharusnya kita gunakan untuk membaca hampir tiga dasawarsa Reformasi.
Indonesia sudah mempunyai pemilu. Kita sudah mempunyai pasar. Kita mempunyai pemerintah, parlemen, lembaga peradilan, dunia usaha, perguruan tinggi, dan masyarakat sipil.
Persoalannya bukan lagi apakah semua lembaga itu ada.
Persoalannya adalah apakah mereka telah membentuk suatu ekosistem yang saling memperkuat.
Apakah rakyat, negara, pasar, ilmu pengetahuan, dan lingkungan sudah terhubung dalam suatu hubungan yang menghasilkan keadilan dan kesejahteraan bersama? Ataukah simbiosis antara kekuasaan politik dan kekuatan ekonomi masih jauh lebih terorganisasi daripada simbiosis antara negara dan rakyatnya?
Jika yang kedua masih dominan, agenda Indonesia setelah Reformasi menjadi semakin jelas.
Kita tidak membutuhkan revolusi baru. Kita juga tidak harus membongkar seluruh sistem dan memulai semuanya dari nol.
Yang dibutuhkan adalah transformasi hubungan di dalam sistem.
Dari simbiosis elite menuju simbiosis republik.
Karena pada akhirnya kemajuan sebuah republik tidak cukup diukur dari seberapa kuat pemerintahnya, seberapa kaya pengusahanya, atau seberapa besar ekonominya.
Ukuran yang lebih penting adalah apakah kekuatan satu unsur membuat seluruh sistem menjadi lebih kuat.
Apabila negara kuat tetapi rakyat lemah, ada sesuatu yang salah. Apabila pengusaha menjadi sangat kuat tetapi pasar tidak lagi adil, ada sesuatu yang salah. Apabila ekonomi tumbuh tetapi lingkungan rusak, ada sesuatu yang salah. Dan apabila politik berkembang tetapi kepercayaan publik merosot, kita juga perlu bertanya apakah sistem telah bekerja sebagaimana mestinya.
Republik substantif lahir ketika semua unsur itu menemukan keseimbangan yang sehat.
Di situlah demokrasi memperoleh maknanya.
Di situlah pembangunan berubah dari sekadar mengejar pertumbuhan menjadi usaha membangun kehidupan bersama.
Dan mungkin di situlah kita menemukan pekerjaan besar Indonesia berikutnya: bukan sekadar membangun negara, melainkan membangun peradaban Indonesia.
Martiono Hadianto adalah alumnus Teknik Kimia ITB, mantan pejabat pemerintah dan pimpinan sejumlah BUMN/perusahaan, serta pemerhati pembangunan kelembagaan Indonesia.
Keterbukaan : Tulisan ini merupakan refleksi pribadi untuk kepentingan pendidikan publik. Konsep “simbiosis republik”, PPST, dan A-TSL digunakan sebagai kerangka berpikir untuk membaca hubungan antarpelaku pembangunan, bukan sebagai penilaian terhadap individu atau kelompok politik tertentu.
